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经政府科学规划论证和严格审批

发布:admin04-23分类: 核电

  本文对北京经济技术开发区评比国家知识产权示范区为例,讨论了开发区管委会与其所在地的大兴区政府之间如何协商成为一个整体,并共同推动目标实现的过程。研究发现:当拥有相同的行政领导,并且行政区和开发区之间存在“期望”和“依赖”关系并实现了这一关系时,开发区和行政区能够成为一个有效的整体,并与上级政府进行协商。同时在开发区和行政区内部也存在协商过程。

  开发区是指在城市或其他有开发前景的区域划出一定范围,经政府科学规划论证和严格审批,实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域(黄邦嘉,2004)。自20世纪80年代中期起,我国开始涌现出包括经济技术开发区、高新技术开发区、科技园区、出口加工区等在内的各类工业开发区。开发区作为新兴的增长空间,如何组织和实施生产功能的开发,在培育市场主体、容纳外部资本和开辟开放窗口等方面构建市场化竞争的“效率高地”,关系到改革开放的进展与成效。经过多年的摸索和经验积累,相当多的开发区都采取了由政府主导的管委会模式。开发区管委会模式是为推行“小政府、大社会”的管理目标而创设的、以相对独立运行为特点的新型制度。管委会作为政府的派出机构,通过获得政府的高层次授权,行使经济开发、规划管理、为入区企业提供服务等功能。通常情况下,为了有效区分行政管理和经济开发职能、引入市场竞争机制,在管委会之外还会另设开发总公司,负责开发区的土地储备、基础设施建设和招商引资等工作。但是在这一过程中,开发区和行政区作为两个相互区分的一级政府,在协商、资源配置、政策协调等领域经常发生矛盾,如开发区设立一些会污染的企业,导致行政区的污染加重,但是开发区的考核中主要是经济发展,行政区的考核中却有环境保护等,这些问题都导致了行政区和开发区之间协调的不顺畅。

  本文从开发区和开发区所在地的行政区的属地关系以及双方与北京市得垂直关系的视角入手,对开发区在评比国家知识产权示范区的过程中,开发区和行政区是如何成为一个整体,共同申请,并实现最终的有效协调的过程。

  从垂直的层级来看,垂直管理可以分为中央垂直管理、省垂直管理和市垂直管理。在垂直管理体制下,中央政府部门对于其在地方设立的分支机构实行垂直领导,垂直管理机构不列入地方组织的序列,而是属于中央政府组织的范畴,只在遵守法律和政策方面受到地方政府的监督,在功能上执行中央政府的指令而不受地方政府的干预。“垂直管理”部门希望通过保持人事等事项的独立,摆脱地方管理部口的干预与约束,从而实现所谓的管理"一竿子到底"。如邓志强、罗新星认为央地的冲突使得环保机构迫切需要进行垂直管理改革:在发展与环境的目标选择以及落实环境管理的具体政策上,地方与中央会产生矛盾与冲突。凭借自身所拥有的经济资源和信息优势,地方政府会尽可能采取减少或避免自身利益损失的措施。龙太江,李娜指出:实行垂直管理以后,地方政府各有关部门对直管部门的经常性监督在很大程度上失效,对其监管的弱化,使得直管部门容易出现以权谋私、权钱交易等各种权力寻租现象,滋生腐败。

  "属地管理"简单的说,就是在行政管理体制上实行"条块结合、以块为主、分级管理",长期以来,我们国家的各级政府的职能部门就是实行运行一管理模式。在属地管理体制下,由地方政府来管理地方的职能部门,即使地方职能部门受到地方政府和上级部门的双重领导,地方政府也能够通过自己掌握的“人、财、物”等大权有效控制地方职能部门,使其在功能上执行地方政府的指令。

  目前已有的文献大多为对比垂直管理与属地管理的效果,如尹振东等从政企关系的视角出发,运用契约理论模型化了垂直管理与属地管理体制下监管部门审批企业申请的差异,结果发现:在排除不合格企业的审批上垂直管理体制优于属地管理体制,而在接受合格企业的审批上属地管理体制优于垂直管理体制。当监管部门刁难合格企业的危害性较小时,垂直管理体制能激励更多的企业选择好的生产方式,因此优于属地管理体制。如垂直管理体制的优点主要包括: ①有利于职能部门摆脱地方政府的干预,保持中央政令畅通; ②能够较为真实地反映基层的实际情况,使政府决策在制定时更为科学; ③有利于整合行政执法资源优化资源的配置。垂直管理体制的缺点主要包括: ①垂直管理部门与地方政府之间各自为政,地方政府职能的完整性由此受损,对地方政府的行政效能产生不利影响; ②垂直管理部门与地方政府之间出现权力摩擦和权责不清,容易引发利益冲突和激化条块矛盾; ③垂直管理会使直管部门的激励和监督弱化,容易滋生腐败。属地管理体制的优点是: ①容易调动和激发地方政府的积极性和主观能动性,有利于其推动经济增长; ②有利于地方政府根据当时实际情况进行全盘统筹考虑,并且根据自身的目标采取相应的政策。属地管理体制的缺点是: ①容易导致地方保护主义; ②容易削弱中央对地方的宏观调控能力; ③容易产生环境污染加重、民生型公共物品供给不足、食品安全问题恶化等诸多问题。

  本文中的垂直管理与属地管理,特指开发区这一类,即是上级政府的派出机构,又占据了同级政府的属地。

  对我国开发区管理模式的研究,有国家级开发区整体托管一个完整行政区,实施一体化发展,有利于促进区域内协调发展,但在有序推进两区融合发展进程中,管理体制存在着模糊行政现象。就武汉经济技术开发区整体托管汉南区而言,两区融合发展彰显了发展模式的重大转变,实现了发展主线的重大转折,同时治理方式呈现出复杂性,开发区行政组织执行权力时行政权限不明、行政职能界限不清,在行政管理体制、权力配置、激励机制、编制管理等方面不得不接受既有体制的重重约束。也有按管理的主体、形式、权限差异,将开发区管理体制划分为政府主导型、政府参与型和政府服务型。也有政府主导型、企业主导型、政企混合型,这三种类型的管理体制。还有是三位一体的管理体制,即开发区设党工委、管委会和开发总公司, 三块牌子一套班子;开发区与行政区合一的管理体制。其特点是开发 区和行政区基本重合, 多块牌子一套人马, 一般采用党政联 席会议的形式进行协调;以企业为主体的开发体制。 在这一管理体制下, 开发主体不是一级行政组织或政府派出机构, 而是企业化 的开发公司, 它负责统一规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地, 还要大量投资公共基础设施建设, 但不能像一般行政管理机构一样直接从税收收入中获得必要的投资补偿, 它主要依靠工业和商业用地开发的收入来补偿投入。 这一体制长处在于, 以企业化的方式有效解决了开发区建设中的资金短缺问题。 目前, 仅有少数开发区采用这种体制类型。

  北京经济技术开发区位于中国北京东南亦庄地区,是北京市唯一同时享受国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重优惠政策的国家级经济技术开发区。北京经济技术开发区于1992年开始建设。1994年8月25日,被国务院批准为北京唯一的国家级经济技术开发区。1999年6月,经国务院批准,北京经济技术开发区范围内的七平方公里被确定为中关村科技园区亦庄科技园。2007年1月5日,北京市人民政府批复《亦庄新城规划(2005-2020年)》,明确指出以北京经济技术开发区为核心功能区的亦庄新城是北京东部发展带的重要节点和重点发展的新城之一。国家知识产权示范园区是国家知识产权局为有效保护知识产权、促进知识产权发展、提高创新能力而对开发区进行的评比。有两个层次:国家知识产权试点园区、国家知识产权示范园区。只有试点园区通过考核2年,才有资格向省一级知识产权局申请,省级知识产权局向国家知识产权局申报国家知识产权示范园区。

  2014年1月,北京经济技术开发区成为国家知识产权试点园区,试点周期为2014年1月到2017年1月。2017年北京经济技术开发区同上海市漕河泾新兴技术开发区、上海紫竹高新技术产业开发区、无锡(国家)工业设计园、襄阳高新技术产业开发区、肇庆高新技术产业开发区、柳州高新技术产业开发区、贵阳国家高新技术产业开发区共同成为新一批国家知识产权示范园区。通过对北京经济技术开发区发改委官员的访谈,总结出在评比成为国家知识产权示范园区过程中。

  第一,制定目标。上级政府根据希望达到的效果向地方政府下派任务,地方政府接受任务,并执行政策。北京经济技术开发区的产业项目都是按照北京市的要求引进、协商、发展。其公务员都是在北京市政府编制下从事公共服务活动。所有的活动都将会以达到上级政府的目标为重。北京市政府认为,北京经济技术开发区作为是北京市唯一同时享受国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重优惠政策的国家级经济技术开发区,以高新技术、创新为核心,必须成为国家知识产权示范园区。

  蔡奇书记强调,今后北京发展看创新,就是要建设全国科技创新中心,构建“高精尖”经济结构。科技成果转化、发展高端制造业和战略性新兴产业,主要看“一区”。

  开发区就像是北京市政府在这儿的代言人,我们的组织关系都在市委组织部,我们引进的大项目,也都是北京市政府牵头,我们负责具体的对接工作;(2016.10.25.对北京经济技术开发区发改委一位官员的访谈,编号YZ20161025)

  第二,地方领导的价值偏好。地方政府的领导的价值偏好往往决定了整个地方的公共政策执行甚至是制定。地方政府领导的学识、教育、经历等会影响其对地方发展思路的偏好。在《北京经济技术开发区2018年工作计划》中,推动“具有全球影响力的科技成果转化承载区、技术创新示范区、深化改革先行区、高精尖产业主阵地和宜居宜业绿色城区”建设,努力建设升级版的北京经济技术开发区,打造北京发展新高地。彼时开发区管委会党工委书记对此较为重视,也认为北京市提出的相关要求是目前开发区需要做的工作,并召集相关部门召开会议商讨进程。

  这与主政的领导有很大的关系。如果领导保守的话,可能企业有什么困难,也会让它自己想办法,想要政策,那就自己去跑商务部,政府不会干预什么。但是如果领导懂经济和产业政策,那么可能会更关注产业政策。或者是比较精通这一方面的话,也会更加关注的。但是他们都有一个前提,就是要平稳过度,同时完成上级任务。(2016.10.25.对北京经济技术开发区发改委一位官员的访谈,编号YZ20161025)

  第三,行政区与开发区的资源整合,共同完成申报。在确定了申报之后,开发区作为主体向北京市申报,北京市审核之后向国家知识产权局申报。为有效申报国家知识产权试点园区,大兴区的土地、人力等资源供开发区使用,并为开发区提供配套性服务资源。开发区为行政区提供发展潜力。

  这次申报实际上不光光是单纯的开发区申报,也是大兴区的申报,做好了,大兴区也会跟着沾光的。(2016.10.25.对北京经济技术开发区发改委一位官员的访谈,编号YZ20161025)

  北京经济技术开发区在申请国家知识产权试点园区过程中所体现的就是开发区与行政区相互协商的模式。其理论逻辑为:

  一是开发区与行政区一体化。开发区与行政区本是两个相互区别的,但由于有包含性的属地划分,即开发区位于行政区的区划之内, 如环保、维护社会稳定、日常基础设施、开发区的建设等都需要行政区的土地、人力等支持。2010年,北京市决定整合北京经济技术开发区(亦庄)与大兴区行政资源,加快包括高端制造业在内的战略性新兴产业聚集,加快打造南部现代制造业新区,高水平建设南部增长极,促进南城经济社会跨越式发展。大兴区区委书记兼任开发区管委会党工委书记,其他行政机构保持不变。这就为有效配置行政区和开发区的资源提供了行政支持。

  2010年,开发区、大兴区两区行政资源整合,大兴区委书记兼任开发区工委书记,其他行政机构保持不变。2016.10.25.对北京经济技术开发区发改委一位官员的访谈,编号YZ20161025)

  二是开发区与行政区之间的“依赖”与“期望”。依赖:第一,征地。开发区管委会是北京市政府派出机构,开发区的目的是征地。能够为自身的投资项目征来土地,同时让自己有载体进行承接。第二,协助管理。开发区设在大兴区,其中的建设用人、基础服务、生活型配套设施、日常环境维护、社会稳定维护等都需要大兴区来为其提供。

  期望:第一,带来经济效益。大兴区希望借助开发区的发展,能够为自身提供经济发展动力;第二,曝光度。大兴区地处较北京的郊区,与北京市政府的联系较少,同时在上级领导中的曝光度也少。开发区进入之后,能够有效地与上级政府进行沟通与互动,增强自身的曝光度。

  三是层级政府有效互动。开发区政府能够和上级政府有效互动,得到自己达成任务想要的条件或者激励,就会有利于目标的完成。开发区通过与上级政府的协调与沟通,使得开发区的财政政策较为灵活,能够有效地配置财政资金。

  开发区的政策,可能就是在财政方面更灵活,不像其他区县一样。(2016.10.25.对北京经济技术开发区发改委一位官员的访谈,编号YZ20161025)

  四是考核方式多样。在评比过程中,开发区和行政区是作为一个整体接受上级政府的考核,做得好的情况下,上级政府对下级政府的激励是多元化的,既包括物质方面的,如奖金、晋升等,也包括精神方面的,如树立典型、示范区、舆论引导等。做的不好,开发区与行政区将会共同承担责任。这就使得开发区和行政区成为真正的一体化,有共同的愿景、目标和任务,在共同的开合体系下,实现共同的开发。

  我们现在政府考核的指标都是很详细的,包括引进的项目的进展、资金使用情况、人才等各方面都会有。(2016.11.15对北京经济技术开发区发改委一位官员的访谈,编号YZ20161115)

  最后,我们可以看到,在申请成为示范区的过程中,存在两个协商的场景,第一个场景是开发区和开发区所在地的行政区作为一个整体,其与上级政府之间的协商。上级政府默许开发区和行政区成为整体,其发展、考核、激励等均联系在一起;第二个场景是开发区与其所在地的行政区之间的协作,开发区对行政区有土地和人力的依赖,尤其是因为属地的关系有土地的依赖。行政区则因为开发区拥有强大的经济潜力、经济资源、经济带动能力等对开发区有一定的期望,期望借助于开发区的发展,能够为自身的发展提供动能。

  作为市场化改革和对外开放的重要手段之一,开发区的使命任重而道远。同时,由于属地关系,开发区与其所在地的行政区之间的关系也成为开发区突破发展瓶颈、实现跨越式发展的重要节点。本文通过对北京市经济技术开发区和大兴区的案例研究,可以看到,当拥有统一的行政领导,相互之间有依赖和期望并能够实现依赖和期望时,开发区和行政区便可以实现有效的互动和发展。

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